5.4 财税、金融、社保等领域改革的进展

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按照中共十四届三中全会的“50条”《决定》，从1994年初开始，中国在财税、金融、社会保障体系和国有企业等方面采取了一系列措施来推进改革。不过在往后几年中，它们的改革进度有很大的差异。在《决定》和相关文件预定进行的改革中，财税体制大体上按照预定方案进行，使中国的财税体制进入了新的轨道。外汇改革进展得最为顺利，提前实现了“50条”《决定》所规定的在经常账户下实行“有管理的浮动汇率制”的目标。其他方面，特别是新社会保障体制的建立和国有企业改革虽有一定进展，但仍未达到“50条”《决定》的要求。

（1）推进财税体制改革，建立全财税体系

1993年12月，国务院发布《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，要求从1994年1月1日开始在全国范围内实行以“分税制”取代“包干制”的改革，主要内容包括：①调整中央与地方的事权、财权划分。调整后，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运作所需经费，负责调整国民经济结构、区域协调发展、宏观调控等所需的支出。地方则承担本地区政权运转即本地区经济、社会事业发展所需支出。②调整中央与地方收入权的划分。根据事权与财权相结合的原则，将维护国家权益、实施宏观调控的税种划分为中央税。将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税。③实行税收返还。为减少实施的阻力，对于地方按照新体制计算的上划收入超过一定基数的部分，返还地方。

1994年的财税体制改革着眼于促进政府之间财政分配关系的更加规范和公平，进行了地区之间利益关系的巨大调整，就整体而言，调整进行得还比较顺利。经过这次改革，建立了适合于市场经济的财政税收制度的基本框架，积极效应得到了初步显现。首先，分税制理顺了中央与地方政府间的关系。分税制改变了原财政包干体制下多种体制并存的格局，政府间财政分配关系相对规范化，建立了各级政府各司其职、各负其责、各得其利的约束机制和费用分担、利益分享的归属机制，强化了对地方财政的预算约束，初步规范了各级政府间的责权关系。中央财政转移支付的力度大大加强，形成了较为合理的纵向财力分配机制。

其次，按照“50条”《决定》“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则规范税制，以建立起符合市场经济要求、改善分配、促进企业间平等竞争的税收制度。改革的主要要求是：①建立以增值税为主体的流转税制度；②对所有的企业统一按照33%的名义税率计征企业所得税；③简并个人所得税；④开征农业特产税、土地增值税，简并消费税、资源税；⑤划分国家税务局和地方税务局，加强税收征管。

1994年的财税体制改革，建立起了适合于市场经济的财税体制的基本框架。但是，这一财税体制还存在若干明显的漏洞和缺陷，有待于通过进一步的改革加以消除。①政府间财政关系失衡。1994年的财税改革没有改变中央、地方两级政府之间的事权（支出责任）划分，县乡基层政府承担着许多全国性的公共服务责任，例如普及九年义务教育、公共卫生，支出责任较大，却没有相应的收入来源，尤其是财政收入来源匮乏的地区，公共服务的提供更是不足，公共服务水平差距巨大。地方政府为了“广开财源”，“乱收费”屡禁不止，通过“地方融资平台”等借债，隐性债务风险很大。同时，地方政府对土地出让收入的依赖越来越大，“土地财政”的问题日益凸显，也间接推高了房地产价格。②计划经济遗留下来的“生产性财政”或“建设性财政”依然存在。政府继续将大量财政资源投入竞争性领域的国有企业和各种“形象工程”“政绩工程”，扰乱了公平竞争的市场秩序。而本应由政府承担的义务教育、公共卫生等公共服务，却因财力不足或被挤占而供给不足，人民群众在就医、就学、住房、社会保障等方面的不满情绪有所增加。③转移支付体制尚未理顺。其中，最重要的是各级政府的事权和支出责任没有明确的界定，转移支付缺乏明确的规则和转移支付以领导“批条子”确定的专项转移支付，不利于各地区间公共服务的均等化，也刺激了地方政府“跑步（部）前（钱）进”的积极性，强化了寻租活动的制度基础。

（2）推进金融体制改革，建立金融市场体系

1992～1994年的这一轮经济过热和高通货膨胀，暴露了我国金融系统存在的严重问题，促使中国政府加深了对金融体系改革迫切性的认识。从1994年开始，按照中共十四届三中全会《决定》和国务院《关于金融体制改革的决定》对金融体系进行了以下改革：

首先，建立了中国人民银行在中央政府领导下独立执行货币政策的中央银行体制。中国人民银行运用法定存款准备金率、中央银行贷款、再贴现利率、公开市场操作、贷款限额、中央银行存贷款利率等常规货币政策工具调控货币供应量，对商业性银行实施资产负债比例管理和资产风险管理。

其次，建立了对金融市场分业监管的体系。1992年，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会成立。1997年，中央金融工作会议确定了银行业、证券业、保险业“分业经营、分业监管”的原则。1998年4月，证券委撤销，人民银行的证券经营机构监管职能划归证监会，11月保监会成立。2003年，中国银行业监督管理委员会成立，我国分业监管的格局基本形成。

第三，完善银行体系和发展非银行金融机构。为把国家专业银行改造成国有商业银行，实现专业银行政策性业务与商业性业务的分离，另行组建国家开发银行、中国进出口信贷银行和中国农业发展银行三个政策性银行，承接原来由专业银行承担的政策性业务。建立和完善由城市合作银行和农村合作银行组成的合作银行体系，服务中小企业、农业和地区经济。大力发展保险公司、信托投资公司、证券公司等非银行金融机构。

图5.120世纪90年代中期的中国金融体系

数据来源：中国人民银行《中国金融展望》（1994）。

第四，建立统一、开放、有序竞争、严格管理的，由货币市场和资本市场组成的金融市场体系。①货币市场由拆借市场、票据贴现市场、回购市场等组成。根据中国人民银行制定存、贷款利率的上下限，希望通过市场形成均衡的资金价格，逐步实现利率市场化，逐步形成以中央银行利率为基础的市场利率体系。②资本市场由债券市场和股票市场组成。银行间债券市场以及上海证券交易所和深圳证券交易所，为债券和股票等金融产品的发行和交易提供市场基础设施，并对市场的运行实行自律监管。③衍生品市场。1993年，在规范治理的基础上，形成了由郑州商品交易所、上海期货交易所、大连商品交易所组成的商品交易所市场，之后建立的上海金融期货交易所、上海黄金交易所等，组成了我国的商品和金融衍生品交易市场。

金融改革的一项重要内容，是改革外汇管理体制，这将在第6章详细论述。

20世纪我国银行体系改革的重大缺陷，是没有进行银行本身的现代企业制度改造。由于没有进行产权制度的改革和法人治理结构的改革，国有商业银行的商业化经营就成为无源之水和无本之木，国有银行经营效率低下和不良资产积累的痼疾也难以根除。在这种情况下，中国政府对国有专业银行进行公司改造。中国建设银行、中国银行、中国工商银行和中国农业银行四大国有商业银行都在21世纪初通过国家注资和不良资产剥离进行财务重组，然后通过公司化改组和引入境外战略投资者完善股东结构，在境内外股票市场相继上市，成为上市的商业银行。

（3）建立全覆盖、多层次的社会保障体系

第一，推进养老保险制度改革。

按照中共十四届三中全会的部署，新社会保障体系的建设从1995年开始以城镇企业职工基本养老保险制度为重点向前推进。

按照中共十四届三中全会的决定，在各项社会保障制度中，首先应当建立“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险。但是从一开始，新养老保险制度的建立就遇到了困难。推行这种养老保险制度的最大困难，在于业已退休的老年职工和行将退休的中年职工（他们分别被称为“老人”和“中人”）的账户中没有基金积累。经济学界在1993～1995年讨论社会保障制度改革实施方案时，就已提出了将现有国有资产“切一块”和由财政发行“认可债券”这两种补偿办法。但是，由于受到一些政府职能部门官员的反对，补偿未能实现。于是就只有用从企业收取的“社会统筹”，借“新人”的钱养“老人”，“新人”个人账户的资金被大量挪用使一些省市的个人账户变成了“空账”，中央政府不得不以每年数百亿元的预算资金来填补基本养老保险的收支缺口。

2001年7月，国务院决定按照劳动与社会保障部提出的降低由个人缴费形成的个人账户资金的比重，使养老保险以社会统筹为主的思路在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点。它的主要内容是，个人账户和社会统筹分账管理，个人账户实账运行。个人账户全部由个人缴费形成，缴费率从受益人工资的11%调减为8%；企业缴费比例保持为基本工资的20%不变，全部记入社会统筹基金。

在总结辽宁省试点经验的基础上，2003年，党中央、国务院决定在黑龙江和吉林两省进行扩大完善城镇职工养老保险制度试点工作。个人账户缴费率进一步降低到受益人工资的5%～6%。2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，从2006年起将试点范围扩大到除东三省之外的八个省、市、自治区，包括天津、上海、山东、山西、湖北、湖南、河南和新疆。

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