11.2 世纪之初政府管控增强对扼制腐败的负面影响

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通过市场化、法治化改革铲除腐败制度基础的努力，在21世纪初期出现了逆转。从经济方面说，从2004年开始的行政审批的加强大大增强了寻租活动的体制基础。

从2003年下半年开始，中国经济出现了“过热”的趋势。随即发生了政府内外对宏观经济形势判断和应对方针的讨论。当时大致有三种不同的看法：第一种观点肯定宏观经济出现了“过热”，主张采取适度从紧、相机微调的总量政策。第二种观点认为对增长的积极性要保护好，“气可鼓不可泄”，不必也不应踩动刹车。第三种观点认为中国经济只是出现了局部“过热”，而不是“全面过热”，政府不应对货币供应进行总量控制，而是要采取“有保有压、有扶有控”的措施，即在采取行政的和经济的手段扶植“偏冷部门”的同时，加强对“过热部门”的项目审批和投资控制。政府领导人先是在第一、第二两种意见之间举棋不定，然后从2004年初开始，采纳了第三种观点对宏观经济趋势的估计和他们主张的应对方针。

“调结构”的重点，是通过国家发展与改革委员会的项目审批和投资控制，同时配合财政政策和中央银行对商业银行的信贷指导来实现。由于国务院在当年发布的《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中明确规定“涉及固定资产投资项目的行政许可仍按国务院现行规定办理”，而不予取消，这就赋予了主管投资的行政机关极大的权力。所谓“过热行业”确定为钢铁、电解铝和水泥三个行业，以后随着国民经济在扩张性宏观经济政策的支持下愈来愈“热”，“过热行业”的名单也愈来愈长，投资项目控制的范围也愈来愈宽，使行政许可全面恢复，审批项目甚至比2001年以前还多。据著名法学家、中国人民大学副校长王利明教授说，到2010年底，国务院的审批项目达到3600多项，各省、市、自治区的审批项目更达54200多项。

2008年全球金融危机爆发以后，中国政府采取“扩需求、保增长”的方针，大大强化了行政手段的运用。11月5日，国务院做出在两年内以4万亿元投资拉动经济增长的决定。这一决定立即触发了各省市官员到掌握审批投资项目大权的国家发改委“跑项目”“争投资”的热潮。一位财经评论人写道：在国家发改委驻地的北京三里河一带，“宾馆、酒店全部爆满，连深居于居民楼小区的如家快捷酒店也门庭若市，来晚的人只能被遗憾地告知，100多个客房已经全部住满，甚至据说周围胡同的地下室也住满了来客，都是各省市来跑项目的”。他接着评论道：“三里河的故事其实并不新鲜，‘跑部钱进’成为人所共知的俚语已经有十几年，只不过在这个冬天，争夺项目的工作到了争分夺秒的地步。”

21世纪初期依靠政府主导资源配置实现的社会经济变迁，是由政府主导的城市化运动。在这场运动中，出现了土地这个规模巨大的寻租对象。在计划经济时期，国有土地是无偿划拨给国有企业使用的，不用计价付费。改革以后开始实行国家向使用者“批租”土地的办法。根据中国现行法律，农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有。地方政府用很低的价格将农村土地征购到自己手中，然后向使用者批租。巨额的差价成为不少地方政府主要的财政收入来源，形成所谓“土地财政”。与此同时，批与不批，多批少批，按什么价格批，在很大程度上由当地官员决定。“有路子”的人用低价批到好地，一倒手就能几倍、十几倍、几十倍地赚钱，甚至第二手、第三手、第四手的人都能大发横财。如果再能够从国有银行拿到实际利率为负的贷款，那就真正做起了“无本万利”的生意。

在这样的情形下，上世纪90年代初期曾经有几个城市的地方政府一手操办起房地产投机热潮，腐败官员和不法商人也从中获得了巨大的利益。不过他们的好景并不长久。1993年宏观调控开始，铁腕整治金融，严查土地批租的腐败，几个曾经在政府主导的城市化运动因土地批租和房地产投机而风光无限的中等城市房地产价格一落千丈，土地管理部门的党政官员成片倒下，直到十年以后才逐步复苏。

到了世纪之交，中国迎来了城市化的高潮。在这场全国性的城市化运动中，土地征购和土地批租价格“双轨制”形成的巨大价差，不但成为地方政府的重要收入来源，也成为贪官污吏鲸吞公共财富的便捷途径。2002年末2003年初，各级党政领导进行换届，随后许多地方的新领导提出了规模宏大的“形象过程”和“政绩工程”计划。于是，出现了空前的投资热潮。在政府的各种“工程”中，能够接近权力的“红顶商人”得以暴利发家。这就使得与土地有关的腐败大案、要案、窝案层出不穷。

21世纪初掀起的“重化工业化”和政府主导的“造新城”“造大城”高潮，使各级政府官员掌握了数十万亿元的土地差价收入，也造成了海量数额的寻租可能性。于是，与土地和投资有关的干部队伍中涌现出一大批涉案金额超过亿元的贪腐分子。省厅级官员“前腐后继”被判刑的也不是个别案例。例如，从1989年到2010年河南省交通厅连续四任党组书记、厅长因贪腐被判处重刑（其中一人为15年有期徒刑，3人为无期徒刑）。

21世纪初期贪腐的另一个重灾区是通过资本市场进行的寻租活动。

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